一、農(nóng)業(yè)受災情況

    農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展對自然條件的依賴性很大，氣溫、降水、地形等都是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。我國自然災害發(fā)生頻繁，波及范圍廣，幾乎每次都會造成重大的經(jīng)濟損失，作物減產(chǎn)，牲畜死亡，房屋損毀甚至出現(xiàn)人員傷亡，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此在廣大農(nóng)村地區(qū)推行防災減災體系建設，對我國農(nóng)業(yè)災害防治工作中帶有根本性、全局性、影響深遠的問題進行規(guī)劃和部署，能夠提高我國農(nóng)業(yè)災害防治的系統(tǒng)性，不斷增強農(nóng)村和農(nóng)業(yè)防范災害風險和抵御自然災害的能力，最終促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)增長，實現(xiàn)建設社會主義新農(nóng)村的宏偉目標。

    2019年全國農(nóng)業(yè)受災面積19260千公頃，2018年全國成災面積10569千公頃，全國農(nóng)作物受洪澇災害面積691.6千公頃，全國農(nóng)作物受洪澇災害絕收面積961.6千公頃，全國農(nóng)作物受干旱災害面積7397.21千公頃。

2015-2019年全國農(nóng)業(yè)受災面積（千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、智研咨詢整理

2013-2018年全國成災面積（千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、智研咨詢整理

2013-2018年全國農(nóng)作物受災面積:洪澇（千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、智研咨詢整理

2013-2018年全國農(nóng)作物絕收面積:洪澇（千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、智研咨詢整理

2013-2018年全國農(nóng)作物受災面積:干旱（千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、智研咨詢整理

    二、我國農(nóng)業(yè)災害防治的對策與建議

    智研咨詢發(fā)布的《2020-2026年中國農(nóng)業(yè)災害防治產(chǎn)業(yè)運營現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析報告》數(shù)據(jù)顯示：我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，政府的財力、物力有限，短期內(nèi)不可能投入很多的資金來進行災害防治工作，并且全社會的防災意識也很薄弱，因此必須從國情出發(fā)，在災害防治資金有限的前提下，有重點地提高農(nóng)業(yè)災害的防治能力，有效地減少災害損失，盡量減小農(nóng)業(yè)災害的危害程度。因此當前我國農(nóng)業(yè)災害的防治工作，應特別注意以下幾個問題：

    1、樹立正確的農(nóng)業(yè)災害防治指導思想

    從我國的實際國情出發(fā)，農(nóng)業(yè)災害防治的指導思想應該是：依靠政策，依賴科學，堅持綜合規(guī)劃與綜合治理。以治水改土防止荒漠化為基礎，充分挖掘現(xiàn)有的防災工程的潛力，搞好以防洪工程、灌溉工程和治沙工程為重點的農(nóng)田水利基本建設，在治理中，堅持防重于治的思想，確立重點，分步實施。在資金投入上，堅持國家財政撥款、地方政府專項資金與民間投資相結合，遵循“誰投資，誰受益”的原則，發(fā)動群眾集資參與。

    2、制定切實行的農(nóng)業(yè)災害防治規(guī)劃

    農(nóng)業(yè)災害防治規(guī)劃，是指在一段時期內(nèi)，在某一地區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)災害的種類與發(fā)生規(guī)律、社會經(jīng)濟狀況以及資金、技術、物資等條件，對農(nóng)業(yè)災害防治的目標、對象、重點、措施和步驟以及防災力量做出具體的安排與設計。農(nóng)業(yè)災害防治規(guī)劃涉及面廣，內(nèi)容復雜，在制定時應遵循一定的原則，包括農(nóng)業(yè)災害防治以預防為主，抗、防、救相結合的原則；治標與治本相結合的原則；組織社會各方面力量全方位參與的原則；建立高度集中統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)災害防治管理體系的原則等。

    農(nóng)業(yè)災害防治規(guī)劃的內(nèi)容主要包括：(1)農(nóng)業(yè)災害防治的總體目標，要求制定出某一地區(qū)所有災害或某一種具體災害在某一時期內(nèi)應該控制在何種程度；(2)農(nóng)業(yè)災害防治措施或方案所需的人力、物力、財力保證：(3)農(nóng)業(yè)災害組織管理體系規(guī)劃，包括機構規(guī)章制度和人員編制方面的具體規(guī)定：(4)農(nóng)業(yè)災害防治科研規(guī)劃，包括對科研方向、人員保證和經(jīng)費來源方面做出的具體規(guī)定；(5)農(nóng)業(yè)災害防治工作的宣傳、教育與人才培養(yǎng)規(guī)劃：(6)農(nóng)業(yè)災害防治具體實施方案規(guī)劃，包括災害防治的重點、規(guī)模、措施、步驟等；(7)農(nóng)業(yè)災害防治規(guī)劃執(zhí)行與監(jiān)督體系方面的具體規(guī)定等。

    3、建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)災害防治管理機構

    農(nóng)業(yè)災害防治是一項多部門、多地區(qū)、多層次的系統(tǒng)性、綜合性工作，需要中央和地方政府部門以及科研機構的緊密配合，但目前我國農(nóng)業(yè)災害管理仍然是多頭管理，分工不明，合作程度差。我國1989年成立的“中國國際減災十年委員會”，雖然在促進防災減災工作方面發(fā)揮了積極的作用，但是作為一個非常規(guī)性的協(xié)調(diào)機構，不能適應曰益復雜的農(nóng)業(yè)災害防治形勢，難以承擔防災、救災、減災的領導工作。由于中央一級沒有設立相應的管理機構，各地方政府也就缺乏相應的配套機構，在災害發(fā)生后，往往是以政府名義成立臨時性救災機構，用行政手段動員社會力量搶險救災，使災害防治帶有很大的救急性，防災的政策措施缺乏預見性、連續(xù)性和科學性。

    我國是一個災害多發(fā)的國家，每年農(nóng)村地區(qū)都有各種不同類型的災害發(fā)生，必須有一個統(tǒng)籌處理各種農(nóng)業(yè)災害的職能機構，在中央政府的領導下，負責在緊急狀態(tài)下應急救災，降低災害造成的損失，同時在災害預警方面，又是向中央政府提供農(nóng)村防災減災規(guī)劃及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決策的參謀部門，以及制定、管理和實施中央政府減災計劃的執(zhí)行機構。此外，它還應該成為國內(nèi)外關于農(nóng)業(yè)災害防治以及相應的預警機制和應急措施的信息交流中心，與其他國家開展有關救災與防災減災的交流和協(xié)作。世界上許多國家都建立了國家一級的災害防治管理機構，如美國聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)，智利的國家緊急狀態(tài)委員會(ONIME)等，在編制上遵循從中央到地方的直接領導體系，以適應災害突發(fā)的需要，在實施本國政府的減災戰(zhàn)略、指揮處理搶險救災中起到了中樞和參謀的作用，其成功經(jīng)驗值得我們借鑒和參考。在建立國家層面的常規(guī)性災害防治管理機構的基礎上，各地區(qū)也應成立由省、市、自治區(qū)政府直接領導的農(nóng)業(yè)災害防治領導機構，專門協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)災害防治中的各種關系，以及進行農(nóng)業(yè)災害防治工作的重大決策。

    4、加快農(nóng)業(yè)災害防治立法建設

    農(nóng)業(yè)災害防治立法是指有關農(nóng)業(yè)災害防治法律規(guī)范的制定工作，包括農(nóng)業(yè)災害防治法律規(guī)范的研究、起草、擬定、頒布、實施、修改等環(huán)節(jié)。我國農(nóng)業(yè)災害防治尚未有～部專門的法律，立法建設應包括三個層面：一是農(nóng)業(yè)災害防治法律，主要包括農(nóng)業(yè)災害防治的基本規(guī)范、防治規(guī)劃、組織結構、社會團體、資金來源及分配使用、災害補償、科技研究等方面。二是農(nóng)業(yè)災害防治法規(guī)，主要是對與農(nóng)業(yè)災害防治有關的單位在開展農(nóng)業(yè)災害防治工作中具有較強約束力的法律規(guī)定，如農(nóng)業(yè)災害防治財政法規(guī)，農(nóng)業(yè)災害防治部門與工作人員的選拔、獎勵方面的條例，農(nóng)業(yè)災害防治工程建設條例等。三是地方性和按不同災害種類頒布的農(nóng)業(yè)災害防治法規(guī)，即各省、市、自治區(qū)，以及地、縣制定的適用于本地區(qū)的農(nóng)業(yè)災害防治法規(guī)，以及地震、水旱災害、滑坡、泥石流等不同災害類型的具體法律規(guī)定。農(nóng)業(yè)災害立法是關系到農(nóng)業(yè)災害防治工作成敗的大事，必須嚴肅認真地對待。為此，首先應該確立并執(zhí)行科學的災害防治立法程序；其次要注意農(nóng)業(yè)災害防治不同法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)配套性；第三要注意農(nóng)業(yè)災害防治立法與我國其他法律和國際慣例之間的一致性。

    5、建立多元化的農(nóng)業(yè)災害防治資金來源

    農(nóng)業(yè)災害防治是一個長期的過程，每個階段的工作內(nèi)容都有所不同，根據(jù)不同階段災害防治工作的性質(zhì)和特點，應該形成多元化的資金來源。這是因為國家財政預算是國民收入的再分配，是全體國民創(chuàng)造的價值，因此農(nóng)業(yè)災害防治資金不能完全由中央財政承擔，否則將會造成只是部分地區(qū)受益，而對其他地區(qū)所創(chuàng)造價值的一種不合理的占有。同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品天然存在的“搭車性”，難以使有限的資金發(fā)揮較好的使用效益，反而使一些地區(qū)和部門缺乏應有的責任心和主動性。所以相關單位，特別是受益的地區(qū)和單位應該承擔一定比例的災害防治資金。一些非工程措施的防災費用，以分蓄洪區(qū)為例，蓄洪造成的損失是為了確保更多的地區(qū)免于遭受洪災，因此蓄洪的費用應該由受益地區(qū)承擔。也就是說在籌集農(nóng)業(yè)災害防治資金的時候，必須遵循“誰受益，誰承擔”的原則，根據(jù)受益程度進行分擔，把防災費用與防災效益掛鉤，把保護區(qū)與被保護區(qū)作為一個整體來考慮。此外，還應該改變?yōu)暮ρa償完全依靠政府財政撥款和民政部門救濟的方式，大力推行農(nóng)業(yè)災害保險，通過市場手段轉(zhuǎn)嫁風險，減輕財政負擔，加大對農(nóng)業(yè)的保護力度。

    6、完善農(nóng)業(yè)災害有償救助體制

    農(nóng)業(yè)災害同其他災害一樣，其救災形式可以分為生產(chǎn)自救和外部救助兩種類型。生產(chǎn)自救的投資效益比較明顯，投資者就是實際的受益者：而不同于生產(chǎn)自救，外部救助屬于無償救災，不能帶來直接的經(jīng)濟效益。由于無償救災受到多方面的限制，不能完全滿足救災的實際需要，因此在實際的救災活動和防災減災過程中，應遵循客觀的經(jīng)濟規(guī)律，正確認識救災行為的經(jīng)濟學特點，樹立有償救災原則，實行在政府統(tǒng)一領導下的農(nóng)村有償救災。有償救災可以改變過去外部救助的種種弊端，使農(nóng)村救災行動真正成為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力不可缺少的重要組成部分，把救災與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)統(tǒng)一起來，提高整個社會防治農(nóng)業(yè)災害的能力，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的和諧協(xié)調(diào)發(fā)展。

    建立和完善農(nóng)業(yè)災害有償救助機制，必須要明確農(nóng)村有償救災的形式。目前，我國農(nóng)村有償救災的形式主要有：(1)財政專項救災基金。將每年用于救災的財政后備轉(zhuǎn)化為基金形式，由國家財政部門或防災減災管理機構統(tǒng)一管理使用。農(nóng)業(yè)救災基金應具有兩大特點：一是救災基金不是無償使用的，而是以投資形式對受災的農(nóng)村區(qū)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行支持，幫助他們擺脫困境，而投資所獲的～部分利潤又可用來進一步充實基金。二是農(nóng)村救災基金不只限于當年使用，可以逐年積累。農(nóng)業(yè)救災基金的這兩個特點不僅可以幫助災區(qū)克服依賴心理，提高災民防災減災的自覺性，而且隨著時間的推移，其資金不僅不會減少，還會不斷充裕，相應地提高應對農(nóng)業(yè)災害的能力。(2)農(nóng)業(yè)災害救助公積金。根據(jù)不同農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營方式、遭受災害損失程度等情況，征收一定量的救災公積金。救災公積金可以作為一種強制性保險由保險公司統(tǒng)一代理，也可以作為救災基金的來源，由財政部門統(tǒng)一管理。(3)由企事業(yè)單位以聯(lián)合的形式對受災農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行投資救助。如果管理得當，這種救災方式不僅可以幫助受災地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擺脫困境，而且也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向集團化經(jīng)營方向發(fā)展。

    7、加大農(nóng)業(yè)災害防治知識的宣傳力度

    農(nóng)業(yè)災害防治是全民事業(yè)，必須努力提高全民的災害防治意識，增強對災害危害的重視程度，使政府部門主動承擔災害防治的決策與實施任務，使農(nóng)村廣大人民群眾自覺參與各種災害防治活動，這是農(nóng)業(yè)災害防治工作成功的關鍵。為此，應加大農(nóng)業(yè)災害以及減災防災知識宣傳的力度，開展廣泛而持久的災害防治宣傳教育活動，使災害防治工作成為全民的自覺行為。農(nóng)業(yè)災害防治的宣傳內(nèi)容大致包括：(1)有關農(nóng)業(yè)災害基本知識的宣傳；(2)農(nóng)業(yè)災害危害及其防治重要性的宣傳；(3)農(nóng)業(yè)災害防治與農(nóng)村災情搶救原理與操作規(guī)范的宣傳：(4)農(nóng)業(yè)災害發(fā)生后自救方式方法的宣傳：(5)農(nóng)業(yè)災害防治先進模范典型的宣傳：(6)農(nóng)業(yè)災害防治政策與法律知識的宣傳等。應該建立專門的宣傳部門，培養(yǎng)專門的宣傳人員，在農(nóng)村地區(qū)采用群眾喜聞樂見的宣傳形式，借助廣播、電視、講座、宣傳單等方式，提高群眾的防災減災意識，夯實農(nóng)業(yè)災害防治的群眾基礎。

    8、確立合理的災害防治效果評價標準

    在對農(nóng)業(yè)災害的防治效果進行評價時，要以投入的資金和勞動力與減少的經(jīng)濟損失進行比較，也就是說，如果能夠減少甚至避免災害的損失，而投入的資金與勞動力又處在合理水平，那么防治工作就是正確并且有效的。反之，如果不能減少損失，而又投入了大量資金和勞動力，那么防治工作就有待改進。例如在干旱區(qū)，與其投資修建大型灌溉工程而又不能保證灌溉效益，不如將灌溉農(nóng)業(yè)改為旱作農(nóng)業(yè)，或種植產(chǎn)量稍低但抗旱能力強的作物品
種，從而以較小的代價去達到盡可能減少農(nóng)業(yè)災害的目的。