財政赤字是指財政支出超過財政收入的部分。理論上說，財政收支平衡是財政的最佳情況，在現實中就是財政收支相抵或略有節余。在國家實際執行財政過程中，經常需要大量的財富解決大批的問題，會出現入不敷出的局面。這是財政赤字不可避免的一個原因。赤字的出現有兩種情況，一是有意安排，被稱為“赤字財政”或“赤字預算”，它屬于財政政策的一種；另一種情況，即預算并沒有設計赤字，但執行到最后卻出現了赤字，也就是“財政赤字”或“預算赤字”。

    一、中央財政赤字及赤字率情況

    2019年2月以來，印度、埃及、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、澳大利亞等國央行紛紛宣布降息，截至2019年9月初，全球38家央行在年內合計發生降息32次，其中8月份單月發生17次降息，全球央行的降息周期可能已經開啟。伴隨著降息周期的出現，低利率甚至負利率在全球范圍內成為金融市場關注的焦點，據統計，目前全球約有15萬億美元的負收益債券（債券規模總計約115萬億美元，其中負收益占比為13.04%），而在五年前負收益債券的規模是0；將美國剔除后，世界上其他國家合計約有45％的債券收益率為負；今年8月份，美國30年期國債收益率降到了2%以下（9月7日最新為2.02%），是有記錄以來第一次；美國以外，丹麥的第三大銀行提供利率為-0.5%的10年期房貸，另一家銀行則提供零利率20年期房貸。在全球降息周期推動利率不斷下行的趨勢下，擁有固定收益的類債券資產價值愈發彰顯。

2019年以來部分國家央行降息情況

數據來源：財政部、智研咨詢整理

美國30年期國債收益率首次降到了2%以下（單位：%）

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    國內減稅降費+財政赤字受限，政府收支缺口逐年擴大。一方面，減稅降費意味著政府收入端減少2萬億。2019年3月，財政部部長劉昆在十三屆全國人大二次會議記者會上表示，減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事，今年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元，其中減稅約占7成，在減稅份額里又以增值稅降率為主體。

    1）深化增值稅改革措施，合計減稅降負規模將超1萬億元：一是降低稅率。將制造業等行業16%增值稅稅率降至13%，交通運輸和建筑等行業10%增值稅稅率降至9%。二是進一步擴大抵扣范圍。將國內旅客運輸服務納入抵扣，將不動產由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣。三是全面試行期末留抵退稅，在去年部分行業試行的基礎上，今年將留抵退稅擴大到全行業。四是對生產、生活性服務業進項稅額加計抵減。對主營業務為政、電信、現代服務和生活服務業的納稅人，按進項稅額加計10%抵減應納稅額。

    2）全年可減輕社保繳費負擔3000多億元：2019年4月，國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》，隨后，人社部、財政部、稅務總局、國家醫保局四部門負責人就《方案》相關問題答記者問，表示《方案》實施到位后，預計2019年全年可減輕社保繳費負擔3000多億元。

    財政部表示，2019年減稅降費規模有望達到2萬億

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    另一方面，財政赤字僅提升0.2個百分點意味著收支缺口為1.62萬億。根對于政府來說，減稅降費意味著收入端減少2萬億；而支出端主要由一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育出、節能環保出、城鄉社區八項構成，相對剛性，同時考慮到外部經濟形勢的不確定性，2019年政府支出有可能進一步增加。政府支出減去政府收入為財政赤字， 2019年財政赤字率擬按2.8%安排，比2018年預算高0.2個百分點，對應資金規模為0.38萬億。因此可以推算出，2019年將財政赤字考慮在內后，政府收支缺口為1.62萬億左右。

    2016-2018年中央財政赤字及赤字率情況（萬億元）

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    2016-2018年財政收支缺口及真實赤字率（萬億）

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    根據財政部的公開數據，2016年，全國一般公共預算收入為15.96萬億、一般公共預算支出為18.78萬億、財政赤字為2.18萬億，將財政赤字納入考慮后財政收支缺口為0.64萬億，將財政收支缺口納入計算后真實赤字率為3.8%；2017年，全國一般公共預算收入為17.26萬億、一般公共預算支出為20.33萬億、財政赤字為2.38萬億，將財政赤字納入考慮后財政收支缺口為0.69萬億，將財政收支缺口納入計算后真實赤字率為3.7%；2018年，全國一般公共預算收入為18.34萬億、一般公共預算支出為22.09萬億、財政赤字為2.38萬億，將財政赤字納入考慮后財政收支缺口為1.37萬億，將財政收支缺口納入計算后真實赤字率為4.2%。假設2019年GDP增速為6.5%，據測算，2019年將財政赤字考慮在內后，政府收支缺口為1.62萬億左右，將財政收支缺口納入計算后真實赤字率約為4.6%，由此可見，2016-2019年財政收支缺口和真實赤字率都在穩步上升。隨著收支缺口規模不斷擴大，預計未來中央財政儲備資金的消耗將日趨嚴重，盤活存量國有資產、發揮央企集團的泛財政功能將成為彌補政府收支缺口的必要途徑。

    2019年初，財政部發布2018年國企經營情況，截至2018年年末，我國國企資產總額合計178.75萬億，2018年全年實現營收總額58.75萬億、凈利潤3.39萬億、凈利率為5.77%；其中，央企資產總額合計80.34萬億，2018年全年實現營收總額29.1萬億、凈利潤1.2萬億、凈利率為4.12%；地方國企資產總額合計98.41萬億，2018年全年實現營收總額29.65萬億、凈利潤2.19萬億、凈利率為7.39%。國企分紅方面，1）2017年非金融企業股息收入為286.66億元，分紅比例為15.72%；實際納入一般公共預算的資金為257.00億元，分紅比例為14.09%；2）中央國有金融企業股息收入為4046.00億元，分紅比例為28.90%（《國務院關于2017年度金融企業國有資產的專項報告》）；由于金融企業沒有納入國有資本經營預算，因此沒有辦法計算實際納入一般公共預算的金額。3）地方國有金融企業數據未披露。而根據2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。因此，對于央企集團來說，無論是基于在財政擴張力度有限的形勢下發揮泛財政作用，還是基于完成《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》30%上繳比例的要求，均存在提升分紅比例、擴大投資規模的意愿。

    2018年央企和地方國企經營情況（萬億元）

數據來源：財政部、智研咨詢整理

    2016-2018中央企業經營情況（萬億元）

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    二、新冠肺炎疫情下，中國交出了一份怎樣的“成績單”？

    當前新冠肺炎疫情全球蔓延，深度擾動世界經濟走勢，作為世界第二大經濟體，中國交出了一份怎樣的“成績單”？

    中國GDP增速表現

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    從歷史數據看，-6.8%的增速是一個罕見的情況：自1993年我國正式采納GDP作為國民經濟核算的主要指標以來，從未出現過增速為負的情況。即使是在1998年亞洲經濟危機和2008-2009年國際金融危機期間，中國GDP季度增速也一直保持在6%以上的中高速水平。

    -6.8%，說明疫情對我國經濟帶來明顯短期沖擊，這種沖擊甚至超過了多次國際經濟危機對中國經濟帶來的影響。

    GDP總量：依然在20萬億以上高位。雖然GDP增速為負，但GDP總量仍達206504億元，連續12個季度處于20萬億元以上的高位。

    2010年以來季度GDP總量情況（億元）

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    對比歷史數據看，一季度的GDP總量雖然有所回落，但僅回落到2018年一季度的水平，未出現“斷崖式下降”。這說明雖然受到疫情較大影響，但今年一季度中國經濟增長的“基本盤”依然堅挺。

    工業增加值：迅速回到去年同期水平。1-2月份我國國民經濟各項數據都大幅度下探，但一季度GDP總量依舊堅挺，關鍵在于3月份經濟運行明顯好轉。在各個分項指標中，反映生產端的工業增加值表現最為突出。

    2019年以來工業增加值同比增長（%）

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    雖然3月份規上工業增加值仍處于負增長區間，但距離“轉正”僅一步之遙。-1.1%，意味著工業生產很快擺脫不利影響。在國內疫情剛剛取得控制，國際疫情前景仍不明朗的背景下，實現這一點相當不易。

    消費：社零增速降幅收窄。一季度，社會消費品零售總額78580億元，同比下降19.0%。顯示出疫情對消費的負面影響仍存。

    2019年以來中國社會消費品零售總額及同比增速情況

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    盡管3月消費同比仍然為負，但降幅收窄，亦說明隨著國內疫情防控態勢向好，復工復產復商復市推進下，3月消費已經出現回暖跡象。

    固投：基建、制造業、房地產投資降幅收窄。1-3月，全國固定資產投資（不含農戶）84145億元，降幅比1-2月份收窄8.4個百分點，顯示投資已出現改善。

    2019年以來中國固定資產投資增速情況

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    國家統計局5000萬元以上的投資入庫項目數據證實投資熱情仍高——一季度是11477個，比上年同期增加了144個。

    分領域來看，1-3月，制造業投資下降25.2%，降幅比1-2月收窄6.3個百分點；基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比下降19.7%，降幅比1-2月份收窄10.6個百分點；全國房地產開發投資21963億元，同比下降7.7%，降幅比1-2月份收窄8.6個百分點。

    CPI：環比負增長顯示物價壓力顯著緩解。3月物價數據也明顯好于市場預期：CPI增速結束了連續兩個月超過5%的局面。從環比來看，3月份CPI下降1.2%，更是自2019年7月份以來首次實現負增長。

    2019年以來中國CPI同比及環比增速

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    豬肉，牛肉、羊肉的價格在3月全部出現環比下降。上次3種畜肉價格環比漲幅全部為負，還要追溯到2018年4月。除肉類價格“齊降”外，3月時令菜上市量增加，物流運輸成本下降，鮮菜價格下降12.2%。由于市場供應充足，雞蛋、水產品和鮮果價格分別下降5.1%、3.5%和0.2%（以上數據均為環比）。

    進出口：民營企業抗風險能力強。一季度，貨物進出口總額65742億元，同比下降6.4%。其中，3月份進出口形勢較1-2月份明顯改善，主因外貿穩增長政策效應逐步顯現，前期因延期復工積壓的出口訂單陸續交付。3月份當月，我國外貿進出口2.45萬億元，同比下降0.8%。

    2019年以來中國貨物進出口總額及同比增速（億元、%）

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    盡管疫情對進出口造成影響，但是民營企業呈現出更強的抗風險能力，進出口降幅較小、比重提升。一季度，民營企業進出口2.78萬億元，下降2%，占我國外貿總值的42.4%，比去年同期提升1.9個百分點。

    從商品情況來看，機電產品和勞動密集型產品為主要出口商品，鐵礦砂、原油、煤等大宗商品和肉類等重點民生消費品進口較快增加。

    金融數據：貨幣、信用雙擴張。貨幣供應量方面，廣義貨幣（M2）在1月、2月、3月的增速與去年同期相比分別高了0個、0.8個、1.5個百分點。央行靈活運用多種政策工具，加大對防控疫情的支持力度，商業銀行信貸投放較多，推動了M2增速的大幅度回升。

2019-2020年中國前三月M2增速情況

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    新增人民幣貸款也高于去年同期水平。阮健弘指出，3月末各項貸款的增速在提升，增量在增加。從貸款結構看，一季度貸款投放，主要投放在支持實體經濟的抗疫和復產復工上。

    2019-2020年中國前三月新增人民幣貸款情況（萬億）

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    七大指標讀懂回升動能

    一季度，疫情對我國經濟發展造成了較大影響，但不少先導指標卻告訴中國經濟所蘊含的內生動力依然強勁，二季度出現進一步回升將是大概率事件。

    PMI：生產和需求端均顯示修復態勢。作為判斷經濟走勢最重要的先導指標，3月PMI出現了大反轉，僅隔一個月就重回50%的景氣區間，并創下兩年半來最高水平。

    2019年以來中國制造業采購經理數情況（%）

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    3月份，無論是在生產端還是需求端，中國經濟都出現了比較明顯的復蘇態勢：具體分析PMI 5個分項數據可以發現，生產指數表現最為突出，顯示出近期生產恢復比較活躍。3月份生產指數為54.1%，比上月回升26.3個百分點，并創下2018年6月以來最高水平。

    在生產恢復的同時，下游需求也得到明顯改善。新訂單指數為52.0%，比上月回升22.7個百分點，表明制造業市場需求有所回暖。

    國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室副研究員鄒蘊涵分析，從3月PMI分項指數來看，大型企業的改善速度相對較快，各行業PMI普遍出現反彈，其中汽車、通用設備、專用設備反彈更為明顯。可見，經濟活動的有序恢復拉動了PMI的大幅回升，顯示出中國經濟邁出了重回正常發展區間的堅實一步。

    發用電量：復工復產加快電力需求釋放。發用電數據作為經濟運行的“晴雨表”，顯示出經濟正逐步恢復。進入3月以來，我國發電量明顯回升。

    2019-2020年中國發電量及同比增速情況（千瓦、%）

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    值得注意的是，企業復工復產加快疊加3月份原煤生產由降轉升，將利于火電發電量恢復。3月份，生產原煤3.4億噸，增速由負轉正。

    2019-2020年中國原煤產量當月同比增長情況

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    當前，用電需求正加速釋放。1-3月，全社會用電量累計15698億千瓦時，同比下降6.5%，較1-2月降幅收窄了1.3個百分點。

    去年，用電是在大年初一達到最低點后迅速反彈，是一個“V”字走勢。但今年，初一后受疫情影響，沒有反彈還持續走低，在3月27日后超過去年同期水平，走出了一個“U”字反轉。

    貿易轉順差：3月出口超預期改善。一季度，貨物進出口總額65742億元，同比下降6.4%，貿易順差983億元。一季度貿易平衡由前2個月的逆差轉為順差，主因3月份出口超預期改善。

    2019-2020年中國進出口貿易差額（億元）

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    3月以來國內進入“內防反彈+外防輸入”的防疫后期，疫情擾動下降，企業復工復產有序進行，供給能力的回升成為出口數據走高的主要原因。

    不過，由于疫情海外擴散，外需將受到影響，外需壓力將在接下來有所體現。粵開證券首席經濟學家李奇霖指出，出口依賴度較高的企業和行業，如果長期沒有現金流，將會影響到它們的生產。疫情海外持續的時間越久，積累的問題越嚴重。海外需求減弱后，除了直接影響到出口外，還會通過收入和利潤渠道，拖累消費和制造業投資，增加就業壓力。出口轉內銷拉低消費品價格，勞動力從可貿易部門向服務業轉移，也會拖累服務價格，加劇通縮壓力。

    新經濟：多指標率先“飄紅”。新經濟對經濟驅動作用加強，也是一季度數據體現的一個趨勢。在傳統產業受到疫情沖擊的同時，不少新經濟運行指標逆勢上漲。隨著疫情在國內有效控制，它們的表現繼續“飄紅”已無太大懸念，未來將繼續成為驅動經濟復蘇的重要引擎。

    在生產端，1-2月，17個主要工業行業增加值全部同比下降。進入3月，已經有6個行業的增加值重回正增長區間，最先實現復蘇。

    主要行業3月增加值同比增速情況（%）

數據來源：財政部、智研咨詢整理

    而在這7個行業中，醫藥制造業，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業，計算機、通信和其他電子設備制造業屬于與新經濟關系密切的高端產業。

    另一個反映生產端的重要數據——主要產品產量方面，與新經濟有關的產品依然表現出色：3月工業機器人 (13.780, -0.28, -1.99%)、集成電路產量增速實現了“兩位數”增長。

    部分主要產品3月產量同比增速情況（%）

數據來源：財政部、智研咨詢整理

    與新經濟相關的消費方式表現也不俗：1-2月實物商品網上零售額占社會消費品零售總額的比重為21.5%，創下有數據以來的新高。而到了3月，該指標繼續擴大，顯示出消費方式的變革已成為一種趨勢，并非是因疫情影響造成的短暫現象。

    2019-2020年中國實物商品網上零售額占社會消費品零售總額的比重（%）

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    盡管疫情比較嚴重，但是產業沒有受到大的影響，特別是以新產業、新產品和新商業模式為代表的新動能還逆勢增長。

    恒大集團首席經濟學家任澤平分析稱，在抗擊疫情背景下，中國數字經濟再次展現出了強大競爭力。一季度在線辦公、在線會議、在線教育、新零售等在保障人民群眾生活和生產運轉發揮了巨大作用。后疫情時代將極大催生數字經濟的繁榮發展，新基建、新經濟就是中國的未來。

    地產：多項指標走出低谷。3月房地產多項數據出現回升。

    復工復產加快，房地產開發投資數據走出低谷，房屋新開工面積出現回升。1-3月份，全國房地產開發投資21963億元，降幅比1-2月份收窄8.6個百分點。房地產銷售方面，1-3月份，商品房銷售面積降幅比1-2月份收窄13.6個百分點。商品房銷售額降幅比1-2月份收窄11.2個百分點。

    2019-2020年中國房地產開發投資完成額累計同比（%）

數據來源：財政部、智研咨詢整理

    3月份開始，全國房地產企業開復工情況總體不錯，到了3月底基本上9成企業都恢復了房地產開發投資，這也使得3月份開發投資數據開始拉升。

    李奇霖認為，房地產今年將繼續是支撐經濟的終端需求，但不會出現全局性放松，“房住不炒”的調控基調不會變。

    就業：周平均工作時間重回正常水平

    3月份，全國城鎮調查失業率為5.9%，在2月上升至6.2%的最高位之后快速回落，意味著疫情對就業影響的最嚴峻時刻已經過去。

    更應值得注意的是，3月份全國企業就業人員周平均工作時間為44.8小時，比上月增加4.6小時。說明員工到崗和工作狀況已經逐步恢復正常，這對于接下來的穩就業來說是一個好消息。

    2019-2020年中國就業人員周平均工作時間

數據來源：財政部、智研咨詢整理

    目前來看，就業在當前經濟中較為突出，預計一攬子宏觀對沖政策會加快落地，打出緩解當前就業壓力的組合拳。

    信貸：企業中長期貸款同比多增。企業新增中長期貸款代表的是企業在復工復產后對資金的需求，在一定程度上能夠預示未來經濟的發展走向。

    企業中長期貸款在1月、2月、3月分別增加了16611.62億、4156.96 億、9669.78億。可以看到，3月份增速上揚趨勢十分明顯。

    3月企業中長期貸款新增幅度較大主要有兩個原因。一方面，監管鼓勵引導銀行優化信貸結構，以此來增加企業中長期貸款的比重。另一方面，進入3月后，復工復產有序推進，宏觀政策加大逆周期調節力度，投資領域的一些重點項目開工，增加了對中長期貸款融資的需求。

    在溫彬看來，企業中長期貸款的增長反映了實體經濟中投資對經濟帶動作用在增強。從未來看，固定資產投資的增加和回升，有助于穩定經濟增長，對消費也有帶動作用。

    2018-2020年中國企業中長期貸款情況（億元）

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    三、新冠疫情給預算改革帶來哪些啟示？

    中國在此次防控新冠疫情中的上佳表現贏得了國際社會的廣泛贊譽，但公共預算承受的巨大壓力將不可避免地影響公共財政的健全性，進而對疫情后的經濟社會的諸多方面產生深遠影響。幸運的是，若能把新冠疫情的三項啟示融入預算改革議程，壞事也會變成好事。三項啟示即風險意識的預算儲備、展望意識的中期財政籌劃和績效意識的結果導向。

    從2013年十八屆三中全會《決定》把預算改革列為財政改革的三項重點之一開始，公共預算在國家和地方治理中的特殊重要性得到進一步確認，但主要由于缺失系統的改革觀和切實有效的指導原則，目前取得的改革成果依然有限。突如其來的大規模新冠疫情暴發，給提供了反思預算改革和設計更好改革議程的機遇，有助于引導把非常重要的三項啟示融入新的改革議程。

    首要的是“風險預算”意識。常規預算的局限性在這次疫情中更加暴雷無遺，這就是基于“標準數量*標準價格=常規預算”的投入導向預算體制。在這里，數量和價格都具有相當的確定性。典型地如薪金預算：公務員的編制人數（標準數量）和年均薪金（標準價格）均可提前預見，因為確定性程度很高。差旅、辦公、多數投資項目的建設與運營等大致如此。

    常規預算明顯地不能適應風險環境帶來的治理挑戰，因為風險、尤其類似新冠疫情這樣的大型風險事件使人防不勝防。這里沒有確定的標準數量，也沒有確定的標準價格；有的只是“風險概率”和“風險后果”，兩者都具有高度的不確定性。盡管如此，風險概率和風險后果依然可以、并且應該加以“預算”。標準公式是：“風險后果*風險概率*財政分擔比率=風險預算”。

    舉例來說，假如此次新冠疫情的風險概率為100年一遇，即各年的風險概率為1%；如果某個城市的最大風險損失（后果）為1,000億元人民幣，其中財政分擔的比例為70%，那么，相應的風險預算=1,000億元*1%*70%=7億元。在實務上，這意味著該城市必須在風險事件實際發生的情況下，能夠拿出7億元的財政資金用于抗擊風險，并且足夠提前地做好“錢從何來”的準備。

    目前各級政府明顯地缺失這個預算理念與制度安排。2015年開始實施的新《預算法》規定按支出總額1-3%提取預備費的機制，最多只能應對小型風險或不確定性事項。

    “風險預算”還有另一個含義：“積極”財政政策本身不能作為財政政策的合理目標；財政政策的合理目標必須是財政可持續性。

    有許多方法衡量財政可持續性，最基本的方法很簡單：跨年度財政平衡。這寫進了新《預算法》，但真正的問題在于實施：在通常為3-5年的經濟景氣循環期間，經濟增長相對較高的年份必須形成預算結余——比預算平衡要求更高，并且足以彌補增長率相對較低年份的財政赤字，即以預算盈余償還相應的債務本息。這是真正意義上的“逆周期規則”，也是宏觀財政政策唯一在邏輯上合理的指導原則。遵循這一原則意味著“積極”（刺激或擴張）財政政策最多不應連續超過5年，否則就變成了順周期規則；這個規則不合邏輯，而且堵住了預算盈余之門！

    堵住了預算盈余之門，也就堵住了風險治理所要求的風險儲備之門。足夠的風險儲備太重要了。不難設想，個人或家庭若沒有盈余現金流應對風險支出，情形會有多么糟糕。當然，政府可以借債，也可以印發鈔票，但這些偶爾為之尚可，若成習慣，則制造的問題將遠多于需要解決的問題。

    當然，在目前應對新冠疫情和經濟壓力的環境下，擴大財政赤字和債務是必要的，但不應持續多年如此，否則，寫進了新《預算法》的“跨年度平衡”規則就形同虛設。財政赤字和債務主要不在“多高”，而在于是否可持續。易言之，最重要的是“財政赤字的可持續性”，而不是赤字多高合適。更一般地講，需要結合宏觀經濟條件和收入預測評估財政可持續性，焦點是滿足預期的經濟增長率高于利率。在實務上這意味著遵循底線原則：為赤字融資的債務資金必須用于投資，并且投資項目的回報率不應低于利率。進一步的問題隨之而來，哪里能找到足夠多的此類項目？

    存量法也可用于幫助評估財政可持續性，其中最重要的是評估公共部門的“凈資產”，即平衡表中的資產減去負債的差額。如果某級政府的凈資產連年下降，或者持續地低于經濟增長，即使其財政收入增長率很高，也是財政不可持續的明確信號。這意味著現行政策需要做出調整，包括削減赤字和債務以及增加入（“財源建設”等）。代際核算也可用于評估長期（10年以上）的財政可持續性，即評估現行政策是否或在多大程度上導致未來世代的凈財政利益減少。凈財政利益指支出受益減去稅收負擔。

    結論只有一個：在平時就建立足夠的預算盈余以應對不測的古老教條，也是唯一最合理、最實用并且經得起時間考驗的教條。普遍認為凱恩斯主義財政革命破壞了這一教條，但這多少有點偏頗。完整的凱恩斯主義財政政策規則，至少在邏輯上是非常合理的，那就是以周期性預算盈余彌補周期性財政赤字。不是規則本身不對，而是世俗壓力導致真實世界里的財政政策大多成了半邊凱恩斯主義財政政策。易言之，人們記住了它的“赤字”和“擴張”（“積極”），渾然忘記了它的“盈余”和“收縮”。新冠疫情應該喚起回歸合理規則的財政政策。

    第二個啟示是展望意識的中期財政籌劃。風險意識也要求“展望未來”。遙遠的未來很難展望（頂多是“猜想”），但展望未來3-5年（中期）總是必需的和可行的，因為這個時間段的收入、支出、債務和可持續赤字的預測不至于有太大誤差。更一般地講，關于每級政府“需要花多少錢”以及“有多少錢可花”的中期預測，大致是可信的和可靠的。這已經可以讓應對絕大部分風險了，甚至包括類似新冠疫情這樣的特大風險。

    但常規的預算過程很難形成這樣的展望意識。原因很簡單：在一個緊迫的預算年度里，預算單位通常不得把主要精力放在具體繁瑣的事務性工作上，很難騰出時間展望未來3-5年的政策目標和應對策略。由于人大批準預算的時間通常在2-3月份，目前的預算執行實際上不到10個月，這使得對處理緊迫問題的考慮遠遠壓倒中期展望的考慮，財務上的緊迫性（“進度”等）尤其明顯。

    正因為如此，中國在2015年引入了“中期財政規劃”。但由于一系列的原因，這個工具依然難以有效約束和引導預算單位形成中期展望意識。首先，目前的中期財政規劃在很大程度屬于“預測”型而非“籌劃”型；其次，部門預算編制依然采納“兩上兩下”的程序，這與中期財政規劃所要求的“自上而下法”啟動預算程序不一致，后者要求在預算準備的早期階段即由財政部門公布嚴格的支出限額，預算單位必須在支出限額的“硬約束”下提出預算申請，不允許討價還價；最后，目前的中期財政規劃并未作為預算文件的固定組成部分，提交本級人大統一審查和批準。未采納基線籌劃制定中期財政規劃也是重要原因。基線籌劃要求清晰嚴格地區分政策變動和非政策變動的財政效應。

    對基于風險預算概念的治理而言，中期財政規劃的上述缺陷事關重大，因為這些缺陷導致預算依然難以直接聯結政策，這種聯結極其依賴中期展望意識；整合資本支出與經常支出是其中特別重要的一個方面。

    防控新冠疫情這類大型風險無疑需要花很多錢，但同等重要的還有“支出的合理結構”：每100元的資本支出，需要多少經常支出與之配套？資本支出即購置受益期超過一年的資產的支出，比如建設新的醫院——這些新冠疫情中確實建了許多新醫院；但單獨的資本支出不能發揮作用，除非有相應的經常支出與之配合，比如人員薪金和諸如口罩等日常耗用品的支出。兩類支出比例的合理性，在很大程度上決定了風險治理的有效性。美國就是一個十分典型的例子：由于長期的忽視，公共衛生設施（對應資本支出）太少了！即使有醫生（薪金為經常支出）和其他服務，也難以妥善應對。

    遺憾的是：似小實大的“資本-經常支出整合”問題在治理上的極端重要性很少被認識到。新冠疫情同樣給了這樣一次難得的機會，讓我們有可能從根本上糾正忽視支出整合的傾向。這種傾向一直存在并且相當突出，在實踐中造成的種種負面后果也由來已久，但卻幾乎一直被無視或忽視。

    最后一項主要啟示是績效意識的結果導向。結果導向的大意是：付出了多大努力、投入了多少金錢和其他資源其實沒那么重要，最重要的是結果的合意性。與其他多數國家相比，中國在防控新冠疫情中的“結果”好很多，足以作為樣板，某些境外勢力的詆毀也無事無補。

    就預算改革而言，這項啟示的含義很明確：預算上安排的支出，至少需要在某種程度上以適當的方式與意欲結果建立聯系，否則，這些支出的社會價值將無從得到合理說明。目前中國四本預算的總支出已經超過當年GDP的1/3。以此言之，中國典型地屬于“預算大國”。

    但規模不是一切，也不是最重要的東西。最重要的是支出作為稀缺資源由公眾與納稅人買單，因此必須對納稅承擔財政受托責任；推論起來，最重要的責任莫過于把好的結果呈現給納稅人，用流行的說法就是“讓人民群眾有實實在在的獲得感”。

    為此，預算文件的現行制式需要深度改進，焦點是：（1）把與結果相連的少量關鍵績效目標，明確地作為預算申報的關鍵理由與依據；（2）預算一旦批準進入執行階段，立即對這些績效目標的進展與偏差進行自動跟蹤和監督；（3）預算評審階段進行評估，根據評審結果對責任者實施相應獎罰。目前各級政府與部門在績效評價上投入大量精力和資源，但如果把“全面實施預算績效管理”落實到這三個似小實大的方面，預期效果會好得多，包括避免大量的形式主義作業和浪費。

    相關報告：智研咨詢發布的《2020-2026年中國共享經濟平臺行業市場供需規模及投資風險預測報告》